پایان نامه نظارت مقامات مرکزی بر اعمال حقوقی نهادهای محلی

تعداد صفحات : 162 با فرمت ورد و قابل ویرایش

فصل اول: طرح پژوهشی

1-1. مقدمه. 3

1-2. بیان مسئله 4

1-3. فرضیه های پژوهش… 6

1-4. ضرورت انجام تحقیق و نوآوری پروژه 6

1-5. اهداف تحقیق. 7

1-6. روش تحقیق. 7

فصل دوم:  کلیات پژوهش (مبانی، مفاهیم)

2-1. بررسی  مفاهیم و چهارچوب های نظری نهادهای محلی. 11

2-2. تعریف نهادهای محلی. 13

2-3. معیارهای مشترک نهاد های محلی. 16

2-3-1. برخورداری از موجودیت سازمان یافته 17

2-3-2. برخورداری از ویژگی و قدرت حکومتی (محدود) 17

2-3-3. برخورداری از استقلال داخلی. 17

2-4. کارکردهای نهادهای محلی. 17

2-5. بررسی مفهوم  نهادهای مرکزی. 19

2-5-1. تعریف دولت و حکومت.. 20

2-5-2. تعریف دولت کشور (دولت) 21

2-5-1-1. اشکال مختلف دولت کشور از نظر ساختار 22

2-5-1-1-1. دولت کشور بسیط.. 23

2-5-1-1-1-1. ویژگی­های دولت کشور بسیط(تک ساخت) 24

2-5-1-1-1-2. اقسام دولت کشور بسیط یا تک ساخت.. 25

2-6. تمرکز اداری. 26

2-6-1. ویژگی­های سیستم متمرکز. 27

2-7. عدم تمرکز. 28

2-7-1. ویژگی­های نظام عدم تمرکز. 30

2-7-2. انواع عدم تمرکز. 31

2-7-2-1. عدم تمرکز سرزمینی (محلی) 31

2-7-2-2. عدم تمرکز فنی. 32

2-7-3. ارزیابی تمرکز و عدم تمرکز. 33

2-8.. بررسی مفهومی نظارت (مفهوم لغوی) 34

2-8-1. تعریف نظارت.. 34

2-8-2. مراحل نظارت.. 35

2-8-2-1. تعیین استاندارد برای نظارت.. 36

2-8-2-2. مقایسه عملکردها با استانداردها 36

2-8-2-3. تشخیص انحراف ها و بررسی علل بروز آنها 36

2-8-2-4. تنظیم و اجرای برنامه ­های اصلاحی. 36

2-8-3. مبانی قانونی نظارت.. 36

2-8-3-1. اصل حاکمیت قانون. 37

2-8-3-2. اصل صلاحیت.. 37

2-9. اعمال حقوقی. 39

2-9-1.اعمال حقوقی یکجانبه 40

2-9-2. اعمال حقوقی دو جانبه 40

فصل سوم: بررسی تبیین چهارچوب  نهادهای محلی  در ایران

3-1. مقدمه 43

3-2. تشکیل نهادهای محلی  نظام جمهوری اسلامی و ضرورت تشکیل شوراها 44

3-3. جایگاه شوراها  در قانون اساسی. 45

3-4. بررسی ارکان و صلاحیت­های شوراهای اسلامی در ایران (بر طبق قانون شوراها 1375) 50

3-4-1. شورای اسلامی روستا 51

3-4-1-1. نهاد دهیاری (رکن اجرایی) 52

3-4-2. شورای اسلامی بخش… 53

3-4-3. شورای اسلامی شهر. 54

3-4-3-1. نهاد شهرداری و شهردار (رکن اجرای شورای شهر) 56

3-4-4. شورای اسلامی شهرستان. 57

3-4-5. شورای اسلامی استان. 58

3-4-6. شورای عالی استان­ها 59

3-5. نتیجه گیری از سازمان های محلی در ایران. 61

 فصل چهارم: نظارت واحدهای حکومتی بر اعمال حقوقی  نهاد‌های محلی

4-1. راهکارهای اجرایی نظارت بر اعمال حقوقی نهادهای محلی. 65

4-2. اعمال حقوقی نهادهای محلی. 66

4-3. نظارت قوای حکومتی بر اعمال حقوقی نهادهای محلی. 67

4-3-1. نظارت قوه مجریه بر نهاد های محلی. 67

4-3-1-1. نظارت اداری بر سازمان­های اداری مرکزی و کارکنان آن ( تشریح اصل سلسله مراتب اداری) 68

4-3-1-2. نظارت اداری سازمان­های مرکزی کشوری بر نهادهای غیرمتمرکز (تشریح اصل قیومیت اداری) 70

4-3-1-3. مقایسه قیومیت اداری و سلسله مراتب اداری. 73

4-4. انواع نظارت  قیومییت بر اعمال حقوقی نهادهای غیر متمرکز. 74

4-4-1. نظارت مستقیم. 74

4-4-1-1. نظارت بر تصمیمات و اعمال حقوقی نهادهای محلی. 75

4-4-1-2. نظارت بر ادامه فعالیت نهادهای محلی. 76

2-4-1-3. نظارت حکومت مرکزی بر اعضای نهادهای محلی. 77

4-4-2. نظارت غیر مستقیم. 78

4-4-2-1. کمک مالی. 79

4-4-2-2. کمک آموزشی دولت مرکزی. 80

4-4-2-3. کمک­های مشروط دولت مرکزی به حکومتهای محلی. 81

4-4-2-4. حضور یا دعوت مقامات برای حضور در جلسات.. 81

4-5. نظارت  وزارت کشور بر اعمال حقوقی  نهادهای محلی در ایران. 84

4-5-1. تحلیل قانونی هیات­های حل اختلاف سه درجه­ای. 84

4-5-1-1. هیات مرکزی حل اختلاف.. 85

4-5-1-2. هیات حل اختلاف و رسیدگی استان. 85

4-5-1-3. هیات حل اختلاف و رسیدگی به شکایات شهرستان. 86

4-5-2. تحلیل اختیار نظارتی وزارت کشور از طریق هیاتهای سه درجه­ای. 86

4-5-2-1. نظارت بر مصوبات شوراها (مهمترین عمل حقوقی )در ایران بر طبق قانون شوراها 86

4-5-2-2. نظارت بر اعمال حقوقی اعضای نهادهای محلی در ایران بر طبق قانون شوراها 96

4-5-2-3. نظارت بر کلیت نهادهای محلی در ایران  بر طبق قانون شوراها 101

4-5-2-3-1. اداره کل امور هماهنگی و عمرانی وزارت کشور 108

4-5-2-3-2. دفتر فنی معاونت هماهنگی امور عمرانی (وزارت کشور) 108

4-5-2-3-3. سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور 109

4-5-2-4. تعارض­های نظارت وزارت کشور بر با فلسفه ایجاد نهادهای محلی. 109

4-5-3. نظارت وزارت مسکن و شهرسازی بر نهادهای محلی. 110

4-5-4. نظارت وزارت اقتصاد و دارای بر نهادهای محلی. 110

4-5-5. نظارت وزارت اطلاعات بر نهاد های محلی. 111

4-6. نظارت قوه مقننه بر نهادهای محلی. 111

4-6-1. گزارش رئیس مجلس… 111

4-6-2. نطق پیش از دستور 112

4-6-3. نظارت خاص  مجلس از طریق وظایف تقنینی. 112

4-6-3-1. نظارت استطلاعی. 113

4-6-3-2. نظارت استصوابی. 114

4-7. نظارت قضایی بر نهادهای محلی. 114

4-7-1. نظارت قضایی دیوان عدالت اداری نسبت به نهادهای محلی. 114

4-7-2. نظارت سازمان بازرسی کل کشور 130

4-8.. آسیب­های نهادهای محلی از نظارت قیومیتی مقامات مرکزی. 130

فصل پنجم : نتیجه گیری  و ارئه راهکار

5-1. نتیجه گیری. 135

5-2. ارائه راهکار 136

فهرست منابع 139

فصل اول

 1-1. مقدمه

درآستانه قرن بیست و یکم به ویژه با فروپاشی و تنزل رویکردهای سوسیالیستی. –  مارکسیستی که ریشه در برنامه ­ریزی متمرکز از بالا به پایین داشت، مفهوم و نقش تاریخی و سنتی دولت­ها  ( به مفهوم قوای سه­گانه و سازمان­های مرتبط) مورد بازنگری جدی قرار گرفت. محصول اندیشه­ های دولت بزرگ با وظایف گسترده و متکثر، چیزی جز محدودیت توسعه اقتصادی – اجتماعی، کاهش رقابت سالم و سازنده کاهش میل به کار و بازار تولید اقتصادی نبود و تمام رویاهای توزیع عادلانه در سایه مداخله بی حد حصر دولت، خوابی بود که در واقعیت فضایی تعبیر فردایی نداشت. طرفداران جامعه مدنی معتقدند: که از یک سو تامین آزادی، فردیت و حفظ کثرت­گرایی در جامعه با مداخله بی­رویه دولت ناسازگار است و از سوی دیگر تحقق  جامعه مدنی و حفظ امنیت و انتظام آن بدون مدیریت و نظارت جمعی با روند شکل­ گیری از پایین به بالا ناممکن است. در چنین شرایطی تنها راه واقعی و عملی برای دستیابی جامعه مدنی و توسعه­ای، ایجاد دگرگونی در ساختار و کارکرد دولت و سازماندهی دوباره نقش آن در حیات ملی و محلی است. لذا دولت نمی ­تواند در تمام امور ملی و محلی نقش آفرینی کند و کارکرد اصلی دولت باید در راستای هماهنگی نظارت و تامین امنیت منافع همه گروه­ها و نیروهایی باشد که در تحقق جامعه مدنی و هویت ملی نقش دارند، به علاوه، کارکرد بعدی دولت حفاظت و اداره امنیتی کلان مملکت و تدوین راهبردهای سیاسی- امنیتی کلی عرصه سرزمین می­­باشد.

در نتیجه دولت باید بخشی از وظایف خود را به نهادهای دور از مرکز و در قالب مدیریت محلی بسپارد که هم از یک طرف باعث مشارکت بیشتر مردم و ارائه بهتر خدمات عمومی به مردم می­ شود و هم از طرف دیگر باعث سبک شدن بار وظایف نهادهای مرکزی می­ شود.

در این رابطه در کشورهای مختلف ساز و کارهای خاصی تعبیه شده که هم به نوعی استقلال نهادهای محلی خدشه دار نشود و هم اقتدار حکومت مرکزی حفظ شود.این پژوهش ضمن بررسی کلیات و ساختار نهادهای محلی و نوع فعالیت­های این نهادها ( فصل دوم و سوم) نظارت حکومت مرکزی بر اعمال حقوقی نهادهای محلی (فصل چهارم) را بررسی و ضمن پاسخ به سوالات راهکارهایی(فصل پنجم) را دراین رابطه ارائه می­ کند.

1-2. بیان مسئله

نهادهای محلی که در نوشته­های بسیاری از حقوقدانان و علمای علوم سیاسی تحت عنوان حکومت­های محلی مطرح گردیده است، شیوه­ایی از اداره امور عمومی است، که در این روش، مردم مناطق اختیار دارند که امور محلی خود را مستقل از حکومت مرکزی انجام دهند، این شیوه در نظام اداری تحت عنوان عدم تمرکز اداری مطرح است. استقلال این نهادها به این معنا نیست که حکومت مرکزی اداره کلیه امور کشور را به این نهادها واگذار می­نماید، بلکه در نظام عدم تمرکز اداری و بر طبق اصل یکصدم قانون اساسی جمهوری اسلام ایران نهادهای مرکزی اداره امورمحلی را که عبارتند: از برنامه ­های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی به نهادهای محلی که از مردم محلی تشکیل می­ شود می­سپارند. جایگاهی که قانون اساسی به شوراهای محلی در اصول ششم و هفتم و دوازدهم و صدم داده نشان از اهمیت این نهاد در اداره امور دارد، که البته در حقیقت امر هدف از تشکیل شوراها نقش مکمل حضور مردم در ابعاد مختلف اداره کشور بوده است، که در فصل هفتم قانون اساسی به تشکیل شوراها حدود فعالیت اختیارات و چگونگی ارتباط آنها با سازمان­های دولتی پرداخته شده که به طور کلی این اصول قانون اساسی اداره کشور و تشکیل نظام شورایی را با اتکا به آرای عمومی امکان پذیر دانسته و شوراهای مختلف در سراسر کشور را ارکان تصمیم ­گیری و اداره امور کشور قرار داده است.

در این سیستم امور ملی در اختیار حکومت مرکزی است، هرچند از ویژگی­های نظام عدم­تمرکز استقلال حکومت محلی است، اما این استقلال نسبی است، بدین معنا که نظارت مقامات مرکزی براین نهادها از بین نمی­رود و نظارت از لحاظ قانونی بر نهادهای محلی اعمال می­ شود.

موضوع نظارت بر اعمال و تصمیمات مقامات اداری، سیاسی و قضایی، از موضوعات مهم در اندیشه‌های دمکراسی و تابعی از حقوق اداری است. در مبحث نظارت، در حقوق اداری نظارت مقامات مرکزی بر نهادهای محلی اعمال می­ شود، که مقامات مرکزی از دو روش متفاوت نظارتی بهره می­گیرد: اول نظارت قانونی (قیومیتی) که بر اساس آن نظارت بر اساس قانون انجام می گیرد و دوم به نظارت سلسله مراتبی معروف است، در این نوع نظارت به نوعی مقام مافوق می ­تواند تصمیمات مقام مادون را باطل کند، در مبحث نظارت بر نهادهای محلی مقامات مرکزی از اصل نظارت قانونی (قیومیتی) تبعیت می­ کند، به این معنا که تصمیمات و اعمال مقامات و نهادهای محلی به موجب قانون صورت می­گیرد و به نظر می­رسد نظارت سلسله مراتبی در این سیستم جایگاهی ندارد. در قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران مصوب 1/3/1375 و اصلاحیه­های آن نحوه نظارت بر این  نهادهای مردمی تعیین شده است. در این قانون روش نظارت بر شوراها در مواد 79 تا 82 بیان شده است، که در نتیجه می­توان با توجه به قانون شوراها و اصلاحیه­ها جدید آن چند نوع نظارت را برای نهادهای محلی شناخت، که البته این نظارت­ها از جهاتی قابل بررسی است اول اینکه دولت مرکزی از طریق نظارت­ها و راهنمایی­های غیرمستقیم دولت­های محلی را برای بهبود ارائه خدمات عمومی محلی کمک می­ کند، از سوی دیگر حکومت مرکزی با بهره گرفتن از قدرت نظارتی خود، دولت­های محلی را مقید به اجرای قانون می­ کند و در صورت خروج حکمرانان محلی از چهارچوب تعیین شده قانونی صلاحیت اعطاء شده به خود را از دست می­دهند. این نوع نظارت توسط نهاد مرکزی خود از چند طریق اعمال می­ شود اول نظارت بر نحوه تـأسیس و کلیت شوراها و نهادهای محلی که البته نظارت اخیر شدیدترین نوع نظارت می­باشد که شاید با اصول دمکراسی و حق تصمیم ­گیری اقشار محلی کمی ناسازگار باشد ماده 81 قانون شوراها، معیار انحراف نهادهای محلی مصالح عمومی را بیان می­ کند، با توجه به منطوق ماده 81 مرجع تشخیص انحراف و انحلال، به عهده هیات­های رسیدگی به تخلفات و انحرافات شوراهای محلی گذاشته شده است، این هیات­ها با ترکیبی که اکثریت اعضای آن را مقامات حکومت مرکزی تشکیل و ماهیتاً سیاسی هستند نه قضایی، امر بسیار حساس انحلال شوراهای محلی را بر عهده دارند. وانگهی در وضعیت حقوقی موجود (مبحث نظارت بر شوراها) مقامات حکومت مرکزی هم در مسند شاکی، یعنی اعلام تخلف و تخطی شوراهای محلی از وظایف قانونی و هم درمسند قضاوت، یعنی ریاست هیأت­های رسیدگی به تخلفات شوراها اعمال صلاحیت و اقتدار می‌کنند که اگر این مواد قانونی را با اصول حقوقی تطبیق دهیم، این نقصان نمایان می‌شود. در قانون شوراهای محلی ایران در ماده 85 اشاره شده که در صورت انحلال شوراهای شهر و شورای شهر تهران تا تشکیل مجدد آن‌ ها به ترتیب استاندار و وزیر کشور جانشین آن‌ ها می‌شوند که این به وضوح سیطره و اقتدار مقامات حکومت مرکزی را جهت نفوذ بر شوراهای محلی نشان می‌دهد، نظارت دیگر، نظارت بر تصمیمات نهادهای محلی است، در این نوع نظارت، تصمیمات دولت­های محلی با توجه به ضوابط قانونی مورد نظارت مقامات مرکزی مانند: استاندار و فرماندار قرار می­گیرد، سوم نظارت بر اعضای این نهادها از جهت صلاحیت عضو بودن و یا ادامه عضویت در نهادهای محلی که این نوع نظارت نظارتی مجزا از نظارت قبلی بوده و موضوع آن رعایت چهارچوب قوانین کشوری (عادی و اساسی) راجع صلاحیت اعضاء از حیث شرایط عمومی انتخاب شوندگان و همچنین صلاحیت اخلاقی آن­هاست. مقامات قوه­ مرکزی، علاوه بر نظارت­های مذکور با حضور مستقیم در جلسات شوراها نیز به نوعی نظارت دست می­زنند، این تحقیق درصدد است تا در رابطه با  نحوه نظارت بر شوراها به سئوالات زیر پاسخ دهد.

سوال اصلی:

1- سوال اصلی این است نظارت بر نهادهای محلی در قانون یک نظارت قانونی (قیومیتی) است یا سلسله مراتبی؟

سوالات فرعی:

1- مقامات قوه مرکزی تا چه میزان می­توانند از اختیارات خود انحلال شوراها و یا ابطال تصمیمات این شوراها و همچنین لغو عضویت اعضاء شورا­ها استفاده  کنند؟

2- این نوع نظارت تا چه میزان به استقلال این نهاد آسیب می­رساند و اساسأ نحوه نظارت بر این نهادها با شیوه­ای که قانون شوراها در نظر گرفته است، تا چه میزان با فلسفه نظام عدم تمرکز هماهنگ است؟

1-3. فرضیه های پژوهش

1- نظارت بر نهادهای محلی در حقوق ایران یک نظارت قانونی (قیومیتی) است و نظارت سلسله مراتبی در مورد نهادهای محلی و شورایی مصداق ندارد.

2- با توجه با اینکه نهادهای مرکزی از طریق هیات­های حل اختلافی که ماهیتی سیاسی دارند نه قضایی، در درجات مختلف به شوراهای محلی نظارت دارند، که در مواردی به استقلال نهادهای محلی آسیب می‌رساند.

1-4. ضرورت انجام تحقیق و نوآوری پروژه

هر چند با توجه به عمر کوتاه نهادهای محلی در کتب مختلف بحث­های اجمالی صورت گرفته است که به شناسایی و تحلیل نهاد­های محلی از جمله شوراهای شهر، روستا و شهرداری ­ها و به صورت کلی پرداخته شده است اما مع­الوصف در رابطه با موضوع مذکور کتاب و یا رساله مستقلی به نگارش در نیامده است در نتیجه بازشناساندن نظارت مقامات مرکزی بر نهادهای محلی با توجه به اصول مردم سالای، قانون اساسی و قانون شوراها می­باشد، بنابراین موضوع این پایان نامه بدیع و جدید می­باشد.

1-5. اهداف تحقیق

با توجه به تازگی تشکیل نهادهای محلی در ایران به صورت نسبتاً فعال بازشناساندن نظارت مقامات مرکزی بر نهادهای محلی با توجه به اصول مردم سالای،­­­ قانون اساسی و قانون شوراها از اهداف این پژوهش می‌باشد.

1-6. روش تحقیق

روش تحقیق توصیفی و تحلیلی است که بر اساس مطالعات کتابخانه­ای صورت گرفته است. در واقع با بهره گرفتن از اطلاعات جمع آوری شده از کتب و مقالات چاپی و مصوبات دولت و وزارت کشور ضمن ارائه وضعیت موجود به تحلیل آن پرداخته شده و در نهایت ضمن نقد سعی در ارائه راهکار در مورد نظارت نهادهای مرکزی بر نهادهای محلی می­باشد.

تعداد صفحه:162